規(guī)劃視點丨長沙市國土空間專項規(guī)劃與總體規(guī)劃銜接路徑
發(fā)布時間:
2024-09-06 15:56
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摘要
在“多規(guī)合一”改革背景下,國土空間專項規(guī)劃與總體規(guī)劃有效銜接是實現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工作。通過理順規(guī)劃銜接內(nèi)容、創(chuàng)新規(guī)劃銜接技術(shù)、探索規(guī)劃間的傳導(dǎo)路徑,有利于促成規(guī)劃之間的“全過程”銜接。在辨析專項規(guī)劃和總體規(guī)劃關(guān)系、專項規(guī)劃編制存在問題的基礎(chǔ)上,從階段性銜接制度、差異化空間統(tǒng)籌和一體化傳導(dǎo)路徑3個方面對國土空間規(guī)劃體系下專項規(guī)劃和總體規(guī)劃的銜接進(jìn)行思辨,并以長沙市專項規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接為例,重點探索專項規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接的關(guān)鍵性技術(shù),以實現(xiàn)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃在目標(biāo)、指標(biāo)、布局、管控等方面的協(xié)同統(tǒng)一。以建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系為目標(biāo),當(dāng)前全國各地都在推進(jìn)國土空間總體規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃的編制工作,兩者在規(guī)劃法理、技術(shù)、邏輯等方面具有強關(guān)聯(lián)性,急需內(nèi)在的協(xié)同和統(tǒng)一。但由于相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不健全,各地在專項規(guī)劃與總體規(guī)劃的關(guān)系認(rèn)識、銜接技術(shù)上的做法不盡一致。本文嘗試在辨析新時期總體規(guī)劃和專項規(guī)劃關(guān)系的基礎(chǔ)上,結(jié)合長沙市的實踐探索,提出專項規(guī)劃和總體規(guī)劃一體協(xié)同編制的國土空間治理方案,以促進(jìn)實現(xiàn)“多規(guī)合一”。
1 專項規(guī)劃和總體規(guī)劃的關(guān)系辨析
1.1 規(guī)劃法理視角:規(guī)劃間的銜接與紐帶
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于“專項規(guī)劃”的表述較少,均肯定了專項規(guī)劃對加強特定領(lǐng)域和部門行業(yè)管理的價值,但并未對專項規(guī)劃的法定地位有明確表述,相關(guān)的規(guī)劃編制辦法也沒有對專項規(guī)劃與總體規(guī)劃等的銜接提出強制性要求和專門規(guī)定。2019年,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》正式印發(fā),明確了我國國土空間規(guī)劃“五級三類四體系”的頂層設(shè)計框架,強調(diào)總體規(guī)劃對專項規(guī)劃具有指導(dǎo)和約束作用,專項規(guī)劃根據(jù)不同層級、不同地區(qū)的需求,明確編制的類型和精度??傮w規(guī)劃與專項規(guī)劃總體上是統(tǒng)籌和支撐的關(guān)系,在規(guī)劃編制過程中,影響總體格局和結(jié)構(gòu)性空間布局的重大專項規(guī)劃內(nèi)容要納入總體規(guī)劃,而具體的細(xì)化內(nèi)容則通過銜接詳細(xì)規(guī)劃發(fā)揮作用,并通過設(shè)置總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃之間的協(xié)同層,減少不同類型規(guī)劃間的矛盾沖突。但目前專項規(guī)劃類型多、深度跨度大,在管理過程中規(guī)劃實施的合法、合規(guī)性仍有不足。
1.2 資源配置技術(shù)視角:空間權(quán)的分配與博弈
總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的銜接,本質(zhì)上是對空間規(guī)劃布局權(quán)的分配和爭奪,需要通過建立相關(guān)秩序規(guī)則,實現(xiàn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和空間權(quán)的統(tǒng)籌一致。我國現(xiàn)行的國土空間規(guī)劃體系與德國的較為相似。德國在《空間秩序法》中明確提出規(guī)劃的“雙向反饋原則”,通過建立明晰的法律體系作為空間權(quán)分配的保障:在土地利用規(guī)劃層面,維護城市規(guī)劃在普遍管理上的嚴(yán)肅性;在建設(shè)規(guī)劃層面,通過法律保障重要專項規(guī)劃的優(yōu)先權(quán);無法達(dá)成一致的問題,通過司法手段協(xié)商解決。這類規(guī)劃秩序的建設(shè)經(jīng)驗,以及面向?qū)嵤┕芾淼囊?guī)劃協(xié)調(diào)和補償機制,值得深入研究和合理借鑒。
1.3 傳導(dǎo)邏輯視角:規(guī)劃目標(biāo)的落實與支撐
專項規(guī)劃作為聚焦某一領(lǐng)域或某一空間的專類規(guī)劃,在規(guī)劃體系中具有傳導(dǎo)作用,對規(guī)劃目標(biāo)的傳導(dǎo)落實需要結(jié)合指標(biāo)、結(jié)構(gòu)、分區(qū)、控制線、名錄等各類綜合傳導(dǎo)機制來實現(xiàn)。專項規(guī)劃的最終目的是通過規(guī)劃協(xié)調(diào)和傳導(dǎo)實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)在詳細(xì)規(guī)劃層面的落地,將指標(biāo)、名錄等分解到空間用途上,將結(jié)構(gòu)、分區(qū)和控制線細(xì)化到詳細(xì)規(guī)劃層面,用于支撐以國土空間用途管制制度為核心的規(guī)劃實施。在技術(shù)層面,專項規(guī)劃要加快推進(jìn)專項用地標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與用地兼容性創(chuàng)新,并通過“一張圖”實現(xiàn)空間核心要素的層層疊加,支撐規(guī)劃落地和實施審批。
2 當(dāng)前專項規(guī)劃編制存在的問題和不足
以長沙市專項規(guī)劃編制實踐為例,長沙市專項規(guī)劃編制是以1996年版城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的,在該版城市總體規(guī)劃的支撐下僅編制了中小學(xué)專項規(guī)劃,到2003年版總體規(guī)劃(2014年修訂版),前后陸續(xù)編制了7大類88項專項規(guī)劃,涵蓋城市交通、市政、公共設(shè)施、資源保護、城市安全等領(lǐng)域,覆蓋了城市各行各業(yè)。總體來說,專項規(guī)劃發(fā)揮了對總體規(guī)劃的支撐作用,深化細(xì)化了各專業(yè)領(lǐng)域空間的發(fā)展需求,彌補了控制性詳細(xì)規(guī)劃未覆蓋區(qū)域中涉及行政許可和用途管制辦法的空缺,但在規(guī)劃銜接、統(tǒng)籌方式及規(guī)劃傳導(dǎo)上仍存在一定問題。
2.1 制度性文件缺失
專項規(guī)劃涉及領(lǐng)域廣泛、編制主體多元,規(guī)劃間的銜接與紐帶作用突出。由于制度性文件的缺失,專項規(guī)劃在規(guī)劃體系中發(fā)揮的作用有限,具體實施過程中存在如下問題:①編制事權(quán)銜接不足。專項規(guī)劃涉及自然資源、交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)保等多個部門,由于在源頭層面缺乏約束的共同依據(jù),往往出現(xiàn)重復(fù)編制和“一地多用”現(xiàn)象。②傳導(dǎo)內(nèi)容銜接不足。以往的專項規(guī)劃編制時序包括總體規(guī)劃編制前、總體規(guī)劃編制后、與總體規(guī)劃同步編制等多種情況,造成總體規(guī)劃內(nèi)容細(xì)化不夠且專項規(guī)劃空間要求也很難傳導(dǎo)落實至詳細(xì)規(guī)劃,規(guī)劃效力大打折扣。③實施監(jiān)督銜接不足。以往的專項規(guī)劃大部分是由自然資源主管部門根據(jù)城市發(fā)展需求進(jìn)行編制,行業(yè)主管部門參與程度有限,結(jié)果就是編制主體和實施主體分離,實施監(jiān)督的不確定性大。
2.2 統(tǒng)籌性平臺缺位
專項規(guī)劃“按需編制”的導(dǎo)向性較強,但統(tǒng)一管控平臺的約束力和引導(dǎo)力表現(xiàn)不強。具體體現(xiàn)為:①技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。各類各層專項規(guī)劃的編制內(nèi)容、編制深度、空間配置能力及規(guī)范性成果要求等缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),造成成果龐雜冗余,內(nèi)容體系待統(tǒng)一。②空間配給失衡。在總量規(guī)模上,由于編制不同步,總體規(guī)劃缺乏專項規(guī)劃的有效支撐,對專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)模需求掌握有限,結(jié)果規(guī)劃空間“占位”規(guī)模大,造成實施率低。在均衡性上,缺乏空間共同對話平臺,出現(xiàn)空間上的“高需低配”現(xiàn)象。③成果深度不一。專項規(guī)劃編制深度既有編制到用地邊界需嚴(yán)格進(jìn)行剛性管控,也有通過點位、名錄、政策區(qū)等方式進(jìn)行彈性引導(dǎo),需要從總體規(guī)劃層面對專項規(guī)劃的各類要素編制深度進(jìn)行統(tǒng)籌。
2.3 規(guī)劃傳導(dǎo)失效
在傳統(tǒng)規(guī)劃體系中,由于專項規(guī)劃的地位和作用缺少制度性文件認(rèn)可,規(guī)劃之間的互動反饋作用有限,往往造成規(guī)劃傳導(dǎo)失效。主要原因有:①規(guī)劃目標(biāo)籠統(tǒng)模糊。未形成對各專項規(guī)劃單獨的傳導(dǎo)指引要求,無法實現(xiàn)“總—專”精準(zhǔn)銜接,造成對總體規(guī)劃的落實不足。②規(guī)劃間互動反饋不足。傳統(tǒng)的規(guī)劃傳導(dǎo)路徑往往是通過空間區(qū)劃細(xì)化后,通過上下級規(guī)劃形成單向傳導(dǎo)邏輯,同時規(guī)劃批后不同層級規(guī)劃的空間聯(lián)動性不足,容易造成規(guī)劃與實施脫節(jié)。
3 專項規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接的路徑
《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確了專項規(guī)劃的含義和地位,賦予了新時代專項規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的支撐性、傳導(dǎo)性、協(xié)同性作用。因此,為加強專項規(guī)劃的有效性,本文圍繞“總—專”協(xié)同編制,在規(guī)劃銜接制度、統(tǒng)籌技術(shù)和傳導(dǎo)路徑上探索新方法與新技術(shù)。
3.1 建章立制,建立階段性的銜接制度
3.1.1 目錄清單管理,強化源頭管控
建立空間性專項規(guī)劃編制目錄清單是厘清各領(lǐng)域空間編制需求、規(guī)范專項規(guī)劃編制管理的有效手段,也是本輪國土空間規(guī)劃改革的創(chuàng)新手段之一。就如何建立目錄清單管理制度,王昆等提出目錄清單擬定可從強制性內(nèi)容落實、履行“三定”規(guī)定職責(zé)及精簡規(guī)劃編制數(shù)量3個方面進(jìn)行明確;吳海浪提出應(yīng)結(jié)合城市規(guī)模和實施要求綜合確定。此外,安徽省從特定領(lǐng)域、特定流域方面形成“兩域三級八類”的國土空間專項規(guī)劃目錄清單體系。綜合考慮職能部門“三定”職責(zé)、空間領(lǐng)域發(fā)展需求、綜合管理規(guī)范訴求等,實現(xiàn)專項規(guī)劃編制審批全流程管控。建立專項規(guī)劃編制目錄清單應(yīng)考慮以下因素:一是編審責(zé)任清晰。根據(jù)“事權(quán)對應(yīng)”原則,系統(tǒng)梳理空間管理事權(quán)邊界,明確事權(quán)主體編制責(zé)任與要求。二是編制范疇清晰。特定區(qū)域可從流域、都市圈、重點功能片區(qū)等跨行政單元或有特殊功能要求的單元進(jìn)行考慮;特定領(lǐng)域結(jié)合安全底線守護、公共資源保護、公共物品提供細(xì)分功能類型,如大部分省份的專項規(guī)劃編制目錄清單從資源保護利用、公共安全、市政設(shè)施、公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)與城鄉(xiāng)發(fā)展、交通設(shè)施等方面形成類別體系,并結(jié)合管理層級差異構(gòu)建“綜合專項規(guī)劃—子專項規(guī)劃”的專項規(guī)劃實施體系。三是制度管理清晰。從增補計劃管理、編制審批程序、工作組織保障等方面細(xì)化管理需求。
3.1.2 分層互動協(xié)調(diào),強化過程管控
各類專項規(guī)劃編制時序有先有后、進(jìn)度有快有慢,呈現(xiàn)分階段、分類型、動態(tài)化等特點。因此,應(yīng)針對各類專項規(guī)劃的編制特點和難點,發(fā)揮總體規(guī)劃的統(tǒng)籌作用,確定編制前通過輔助校核設(shè)計要點形成思路共識、編制中通過方案校核形成布局共識、編制后通過平臺管控形成管理共識,共同推進(jìn)專項規(guī)劃編制。同時,從實用性角度出發(fā),專項規(guī)劃最終要能落地需編制到詳細(xì)規(guī)劃深度??紤]到時間、人力、經(jīng)費等因素,“一步到位”編制專項規(guī)劃難度大。因此,對于難以一次性完成落地的專項規(guī)劃,可分兩個階段實現(xiàn)規(guī)劃技術(shù)互動。在總體規(guī)劃階段的互動為“定框架”,具體包括專項規(guī)劃指標(biāo)測算、指標(biāo)分解、體系框架、重大設(shè)施布局等內(nèi)容,滿足總體規(guī)劃的框架性內(nèi)容要求;在詳細(xì)規(guī)劃階段的互動為“定布局”,即要按照詳細(xì)規(guī)劃布局深度,核準(zhǔn)地形地貌、用地權(quán)屬、相關(guān)規(guī)劃等關(guān)系,實現(xiàn)空間精準(zhǔn)落地。
3.1.3 成果標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,強化結(jié)果管控
規(guī)范成果范式,明確專項規(guī)劃成果構(gòu)成、成果格式、數(shù)據(jù)匯交要求,對空間矢量圖層、規(guī)劃表格、成果提交清單等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定;規(guī)范編審流程,清晰界定專項規(guī)劃在編制主體間和審查主體間該執(zhí)行的必要編審程序。例如,為進(jìn)一步加強規(guī)劃間的協(xié)同性,在開展“一張圖”核對之前,可通過開展自查方式加強專項規(guī)劃與其他層次規(guī)劃的空間一致性。
3.2 因地制宜,強化差異化的空間統(tǒng)籌
3.2.1 特征關(guān)聯(lián)的要素統(tǒng)籌
空間的有限性和資源的多重可利用性造成了“多規(guī)合一”矛盾沖突,因此在統(tǒng)籌專項規(guī)劃編制的過程中,應(yīng)抓住空間關(guān)聯(lián)性特征強、可統(tǒng)籌復(fù)合利用的特點,促進(jìn)實現(xiàn)“多規(guī)合一”??傮w來說有3種關(guān)聯(lián)性特征可統(tǒng)籌分析:一是具有底線控制要求、其他保護要求或鄰避性效應(yīng)較大,空間傳導(dǎo)具有“垂直性”,該類專項規(guī)劃用地布局需要細(xì)化到具體邊界,具體包括控制線邊界、用地布局邊界及其他管控邊界。例如:浙江省設(shè)置了8大類29條的重要控制線;長沙市電力專項規(guī)劃編制到項目綜合實施方案深度。二是以重大項目安排為主,空間傳導(dǎo)具有“動態(tài)性”。例如,交通類、能源類、水利和產(chǎn)業(yè)類等專項規(guī)劃隨著實施階段的深化,空間落位逐步明確。三是以人均指標(biāo)和等級建設(shè)為主的設(shè)施,空間傳導(dǎo)具有“層次性”。例如,公共服務(wù)設(shè)施類專項規(guī)劃一般在市級層面編制,由于受人口不確定因素影響,很難一次性編制到地塊層面,需通過單元層次傳導(dǎo),實現(xiàn)要素統(tǒng)籌安排。3.2.2 布局差異的空間統(tǒng)籌為便于空間入庫規(guī)范化管理,圍繞空間屬性,立足統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項領(lǐng)域的空間需求,保障各專項“空間權(quán)”利益,可從“上圖”“入庫”等角度,把握專項規(guī)劃空間布局統(tǒng)籌與銜接方面的編制要求(圖1,表1)。
圖 1 專項規(guī)劃分類統(tǒng)籌及其含義
表 1 專項規(guī)劃空間統(tǒng)籌銜接的編制要點指引
3.2.3 片區(qū)導(dǎo)向的時序統(tǒng)籌
存量時代的規(guī)劃需要面向多元價值訴求、復(fù)雜的權(quán)益關(guān)系、長線城市運營等特點。專項規(guī)劃的有效實施要避免就項目論項目,應(yīng)在統(tǒng)一的戰(zhàn)略體系下,建立完善的城市服務(wù)系統(tǒng)指引,以片區(qū)統(tǒng)籌為導(dǎo)向,以項目實施方案為手段,統(tǒng)籌各類年度實施計劃,實現(xiàn)各類專項設(shè)施的有序建設(shè),促進(jìn)空間精細(xì)化協(xié)商治理。
3.3 協(xié)調(diào)統(tǒng)一,推進(jìn)一體化的傳導(dǎo)路徑
3.3.1 明確傳導(dǎo)目標(biāo),促進(jìn)“總—專”一體
促進(jìn)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控內(nèi)容的有效落實是新時代專項規(guī)劃編制的宗旨。因此,為突出總體規(guī)劃對專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用,一方面可從總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的有效落實制定通則性目標(biāo)要求;另一方面基于詳細(xì)規(guī)劃承接的要素深度,針對各專項規(guī)劃的空間深度,制定專業(yè)性目標(biāo)要求,組合形成“基礎(chǔ)包”“專項包”,加強總體規(guī)劃與專項規(guī)劃目標(biāo)和布局的協(xié)同統(tǒng)一。
3.3.2 明確傳導(dǎo)要求,促進(jìn)專項之間的協(xié)調(diào)
以不得違背總體規(guī)劃強制性、引導(dǎo)性內(nèi)容要求為前提,通過逐步細(xì)化空間精度,厘清空間邊界。例如,通過核準(zhǔn)地形地貌、核實土地權(quán)屬、核對法定規(guī)劃及重視鄰避效應(yīng)等手段,形成空間布局深度統(tǒng)一、多方認(rèn)可的設(shè)施方案。同時,探索多樣化處理方式,如通過探索虛線預(yù)控線管控、設(shè)施復(fù)合利用、設(shè)施優(yōu)先讓位等實現(xiàn)“多規(guī)協(xié)同”,真正實現(xiàn)“多規(guī)合一”。
3.3.3 明確傳導(dǎo)方式,促進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃落實
堅持“編管合一”理念,各專項規(guī)劃在落實上位規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上,應(yīng)提出確保規(guī)劃實施的向下傳導(dǎo)路徑,將各專項規(guī)劃指標(biāo)、分區(qū)、用途、名錄等要求分解至下層次專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃(分區(qū)規(guī)劃)單元,作為下位規(guī)劃編制的依據(jù)。例如,根據(jù)實際情況,可通過制定專項要素管控圖則的方式,分解專項要素的目標(biāo)指標(biāo)、空間利用方式和空間管控要求,促進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃落實。
4 長沙市專項規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接路徑實證
長沙市在新時代“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系改革中,按照“兩統(tǒng)一”職責(zé)定位,充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)管控作用,從空間化管理、清單式銜接、情景式核對、常態(tài)化管控4個方面促進(jìn)專項規(guī)劃落地實施(圖2)。
圖 2 長沙市“總—專”銜接一體統(tǒng)籌編制工作技術(shù)路線
4.1 搭建統(tǒng)一空間平臺,促進(jìn)“總—專”工作協(xié)同
為實現(xiàn)47個專項規(guī)劃的規(guī)范管理,長沙市制定了《長沙市國土空間專項規(guī)劃編制目錄清單》和《長沙市國土空間專項規(guī)劃編制統(tǒng)籌和審查機制工作方案》,作為長沙市專項規(guī)劃編制統(tǒng)籌的綱領(lǐng)性文件,并搭建統(tǒng)一空間平臺,作為專項規(guī)劃和其他規(guī)劃的共同對話平臺。在空間底板方面,通過下發(fā)底圖底數(shù)并建立及時更新機制,實現(xiàn)空間底板統(tǒng)一化;在空間布局方面,通過明確“上圖”“入庫”空間性對象和要點,實現(xiàn)空間布局統(tǒng)籌;在空間管理方面,通過明確規(guī)范性數(shù)據(jù)要求,建立“一專項一數(shù)據(jù)”標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)專項要素精準(zhǔn)入庫、協(xié)同管控。
4.2 建立要素清單制度,實現(xiàn)“總—專”技術(shù)互動
注重清單式管控銜接。面向總體規(guī)劃傳導(dǎo)要求,針對58條強制性內(nèi)容,制定要素傳導(dǎo)清單,作為專項規(guī)劃編制任務(wù)書要點。面向?qū)m椧?guī)劃核對審查,從戰(zhàn)略目標(biāo)、指標(biāo)控制線、空間布局和要素配置4個方面,分別對47個專項規(guī)劃制定要素核對清單,包括指標(biāo)、條文、布局、數(shù)據(jù)庫等方面的落實要求,并配置各專項設(shè)施布局指引圖,通過“一表一圖”的形式,提高審查效率(圖3)。具體來說:①在“數(shù)”方面,從總體規(guī)劃傳導(dǎo)指標(biāo)和專項規(guī)劃細(xì)化指標(biāo)方面對涉及的空間內(nèi)容提出明確數(shù)值要求,作為規(guī)??刂频幕疽?;②在“文”方面,從是否符合總體定位要求和總體格局、是否落實要素核對清單上的傳導(dǎo)內(nèi)容提出審查要求,如審查重點為專項規(guī)劃在設(shè)施體系、空間布局、空間管控利用和近期重大項目等方面的內(nèi)容;③在“圖”方面,作為“一張圖”核對的重點內(nèi)容,從是否落實統(tǒng)一下發(fā)的規(guī)劃底圖、是否符合“三條控制線”布局和城市“四線”要求,以及是否符合總體規(guī)劃中的公益性設(shè)施用地要求、專項用地是否達(dá)到專項深度的要求等方面細(xì)化審查要點;④在“庫”方面,數(shù)據(jù)要滿足數(shù)據(jù)庫規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),并達(dá)到“上圖”“入庫”數(shù)據(jù)的深度要求,并將與其他已批法定規(guī)劃是否協(xié)調(diào),以及是否符合用地權(quán)屬、相關(guān)管理文件要求、設(shè)計要點要求同步作為從屬審查要點。
圖 3 要素核對清單與專項規(guī)劃成果關(guān)系
4.3 明確多場景核對方法,推進(jìn)“總—專”沖突解決
按“自查+核查”和“機審+人審”相結(jié)合的方式,從總體規(guī)劃傳導(dǎo)性、詳細(xì)規(guī)劃符合性、專項規(guī)劃科學(xué)性等方面對專項規(guī)劃成果進(jìn)行技術(shù)核查,發(fā)現(xiàn)并解決與控制線、設(shè)施布局及設(shè)施管控要求等之間的矛盾沖突。
4.3.1 情景一:與控制線的沖突解決
根據(jù)“三條控制線”及城市“四線”空間準(zhǔn)入要求,對與各類控制線沖突的情況確定分類處置思路。以規(guī)劃內(nèi)容是否屬于控制線內(nèi)可準(zhǔn)入或可兼容范圍為基本原則,如不符合則需要修改專項規(guī)劃內(nèi)容。例如,生態(tài)保護紅線內(nèi)可允許兼容省級以上重大線性基礎(chǔ)設(shè)施,城市綠線中可少量兼容布局公益性的公共服務(wù)設(shè)施等。見表2。
表 2 與控制線沖突的情況及處理建議
4.3.2 情景二:與空間布局的沖突解決
根據(jù)總體規(guī)劃傳導(dǎo)要求,專項規(guī)劃應(yīng)不違背總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。針對空間唯一性特征,專項規(guī)劃提出的設(shè)施選址布局與總體規(guī)劃(含其他已批專項規(guī)劃)的沖突有一般性沖突和強制性沖突兩類情況。強制性沖突主要是強制性內(nèi)容之間的沖突,包括專項規(guī)劃新增設(shè)施布局與總體規(guī)劃空間布局存在差異、專項規(guī)劃之間的空間布局存在重疊等,如消防專項設(shè)施選址布局占用總體規(guī)劃布局中的通信設(shè)施用地視為強制性沖突;一般性沖突包括與總體規(guī)劃位置和邊界存在精度差異、對總體規(guī)劃布局進(jìn)行位置調(diào)整、未落實總體規(guī)劃布局要求等。見表3。
表 3 與總體規(guī)劃或其他專項布局沖突的情況及處理建議
4.3.3 情景三:與設(shè)施空間管控要求的沖突解決
由于市政設(shè)施類、公共安全類設(shè)施在空間管控上需要一定的防護隔離,還應(yīng)注重專項設(shè)施與周邊布局協(xié)調(diào)一致。例如:220?kV高壓線走廊應(yīng)預(yù)留寬度不小于35?m的防護隔離帶,專項規(guī)劃中綠地應(yīng)配合該設(shè)施進(jìn)行布局;大中型危險化學(xué)品倉庫應(yīng)與周圍的公共建筑、交通干線、工礦企業(yè)至少保持1000?m的距離等。針對該類問題,一方面約束專項設(shè)施空間布局,專項設(shè)施選址應(yīng)在總體規(guī)劃布局的基礎(chǔ)上符合專項設(shè)施選址要求,盡量避讓大型公共建筑、居住稠密區(qū)等特殊區(qū)域;另一方面,對已編專項規(guī)劃提出更加深入的細(xì)化要求,將規(guī)模指標(biāo)、空間管控、重大項目布局等要求盡量數(shù)字化、空間化,以便其他在編專項規(guī)劃空間落地時可以有效避讓。
4.4 納入“一張圖”平臺,實現(xiàn)“總—專”銜接常態(tài)化
專項規(guī)劃審批后,將成果納入國土空間規(guī)劃“一張圖”平臺,實施常態(tài)化管理??梢劳?ldquo;一張圖”平臺,探索更為精細(xì)化的管控體系和動態(tài)維護機制。審批前,通過建立臨時圖層,對不同階段專項入庫成果進(jìn)行標(biāo)識,作為深化、細(xì)化總體規(guī)劃的過程依據(jù);審批后,設(shè)立全過程留痕機制,作為規(guī)劃實施監(jiān)督和動態(tài)更新維護的重要手段。例如,對電力設(shè)施專項規(guī)劃中的變電站設(shè)施建立“一站一檔案”管理模式,將位置信息、現(xiàn)狀和規(guī)劃信息、土地權(quán)屬信息進(jìn)行空間關(guān)聯(lián),從而實現(xiàn)規(guī)劃精細(xì)化、智慧化管理。同時,落實“一年一體檢、五年一評估”要求,建立總體規(guī)劃和專項規(guī)劃等多層面體檢評估制度,并針對總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃設(shè)置3類規(guī)劃接口,實現(xiàn)各類規(guī)劃銜接常態(tài)化和實施一體化。見圖4。
圖 4 專項設(shè)施納入“一張圖”精細(xì)化管控體系
5 總結(jié)與展望
從國土空間規(guī)劃體系來看,強化對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用,厘清國土空間總體規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三者的傳導(dǎo)關(guān)系,是保障國土空間相關(guān)專項規(guī)劃能用、管用、好用的關(guān)鍵。本文在辨析專項規(guī)劃和總體規(guī)劃關(guān)系、專項規(guī)劃編制存在的問題的基礎(chǔ)上,對新時代規(guī)劃體系下專項規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接的技術(shù)路徑,從階段性銜接制度、差異化的空間統(tǒng)籌和一體化的傳導(dǎo)路徑3個方面進(jìn)行思辨,并以長沙市專項規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接實踐為例,重點探索專項規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接的關(guān)鍵性技術(shù),以實現(xiàn)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃在目標(biāo)、指標(biāo)、布局、管控等方面的協(xié)同統(tǒng)一。
然而,圍繞自然資源主管部門“兩統(tǒng)一”職責(zé),實現(xiàn)“多規(guī)合一”的目標(biāo)依然任重而道遠(yuǎn)。在專項規(guī)劃與總體規(guī)劃銜接一體化的探索中,不同層級的專項規(guī)劃編制深度與事權(quán)結(jié)合度仍不夠,專項規(guī)劃與總體規(guī)劃在用途管制上仍有待充分銜接,專項規(guī)劃對于城鎮(zhèn)范圍外的空間傳導(dǎo)仍需加強。今后,隨著國土空間規(guī)劃政策法規(guī)體系和管控機制的不斷完善,這些問題都將會逐一突破、逐步解決。