導讀

        隨著高質(zhì)量發(fā)展成為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，城市規(guī)劃的引領(lǐng)性作用在被不斷討論，其中城市設(shè)計也被看作是城市規(guī)劃領(lǐng)域中的重要一環(huán)。而且，在當下存量時代與高質(zhì)量發(fā)展的雙重激勵下，土地資源往往成為各利益主體博弈的主戰(zhàn)場，而城市設(shè)計也往往被視作重要的協(xié)調(diào)工具，從而引導土地資源最大程度的發(fā)揮外部性作用。湖南湘江新區(qū)作為國家級新區(qū)，城市設(shè)計一直是其規(guī)劃管理與城市建設(shè)關(guān)注的焦點與重點。近些年，新區(qū)除了建立了多層次城市設(shè)計編制體系和系統(tǒng)化的實踐路徑之外，同時也逐步形成了城市設(shè)計向土地管理的有效傳導機制。其中，城市設(shè)計圖則作為傳導機制的核心環(huán)節(jié)，在規(guī)劃編制體系中起到化繁為簡的作用，特別是控制要素成果轉(zhuǎn)化舉措的運行，將管控圖則列為土地出讓條件中的重要組成部分，最大限度的引導城市設(shè)計從愿景轉(zhuǎn)向?qū)嵕?。本文將聚焦新區(qū)地塊城市設(shè)計編制工作，對其在地性的做法與實踐進行總結(jié)，以期在城市管理和實施層面提出創(chuàng)新性的想法與建議。

關(guān)鍵詞
高質(zhì)量發(fā)展；存量時代；土地資源；湖南湘江新區(qū)；傳導機制；城市設(shè)計圖則；在地性

01引言
        中國式的快速發(fā)展已然成為過去式，建設(shè)與改革的立場逐漸轉(zhuǎn)向以小規(guī)模、精細化、高質(zhì)量為目標，而高標準、高水平的城市管控手段將是從增量增長走向存量發(fā)展的有效抓手。在2022年中國城市規(guī)劃學會城市設(shè)計學術(shù)委員會年會上，多位學者均表示，我國目前已經(jīng)進入城市存量更新的關(guān)鍵時期，需要結(jié)合我國各地實際情況，利用好城市設(shè)計這個工具和手段，加快建立完善有用、有效的城市設(shè)計制度，加強城市設(shè)計各層次編制，充分發(fā)揮城市設(shè)計的引領(lǐng)作用①。
        湖南湘江新區(qū)（以下簡稱“新區(qū)”）于 2015 年獲國務(wù)院批準，是全國第12個、中部地區(qū)第一個國家級新區(qū)，并于2022年6月實現(xiàn)“湘江新區(qū)、岳麓區(qū)、長沙高新區(qū)”三區(qū)合一。自新區(qū)成立以來，城市設(shè)計一直是其規(guī)劃管理與城市建設(shè)的重點，從“總體城市設(shè)計-重點區(qū)域城市設(shè)計-街區(qū)層面城市設(shè)計-地塊城市設(shè)計”建立了多層次城市設(shè)計編制體系，逐漸形成對城市風貌、片區(qū)發(fā)展、建設(shè)管控等內(nèi)容的在地實踐路徑。本文將聚焦新區(qū)地塊城市設(shè)計編制工作，對其在地性的做法與實踐進行總結(jié)，以期在城市管理和實施層面提出創(chuàng)新性的想法與建議。

02地塊城市設(shè)計圖則編制的內(nèi)在邏輯
2.1 引領(lǐng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)
        城市設(shè)計作為城市規(guī)劃和管理的重要手段，對場所營造、文化傳承、風貌塑造等方面都具有積極的意義，特別是在2015年中央城市工作會議之后，城市設(shè)計的作用與內(nèi)涵被國家高度重視，各地方也相繼出臺和完善相關(guān)編制與審批文件，以此作為城市設(shè)計實際工作的重要抓手。隨著高質(zhì)量發(fā)展作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，城市規(guī)劃的引領(lǐng)性作用在被不斷討論，其中城市設(shè)計被看作是城市規(guī)劃領(lǐng)域中的重要一環(huán)。
從城市設(shè)計體系角度看，城市設(shè)計大致可以細分為：總體層面城市設(shè)計、控規(guī)層面城市設(shè)計、街區(qū)層面城市設(shè)計以及地塊城市設(shè)計。從實施與管控角度看，城市設(shè)計大致可分為包括“控規(guī)層面指標轉(zhuǎn)譯、城市設(shè)計導則、城市設(shè)計圖則”在內(nèi)的三個階段，其中“城市設(shè)計圖則”階段能夠有效加強規(guī)劃的實施性與管控性[1]。
2.2 落實上下傳導的重要手段
        城市特色風貌是在歷史文化、生態(tài)自然、空間形態(tài)和社區(qū)生活等條件的影響下，人所形成的區(qū)別于其他城市的形態(tài)表征感知[2]，而城市設(shè)計是以城市空間形態(tài)與環(huán)境作為研究對象，對整體空間環(huán)境的演進與發(fā)展做出統(tǒng)籌安排，在注重城市公平性與公共性的同時，強化城市資源活力與特色。在城市設(shè)計體系的引導下，地塊城市設(shè)計一方面將整體資源要素進行吸收和落實，另一方面也更加注重從人的視角反饋對城市空間的感受，并最終通過圖則的形式落實到城市建設(shè)與管理中。
2.3 指導土地出讓的管理工具
        城市設(shè)計本身作為非法定性規(guī)劃，雖然在城市風貌與空間塑造上具有獨特優(yōu)勢，但在要素縱向傳導與橫向銜接上仍存在連續(xù)性不足、靈活性不夠等現(xiàn)實問題，導致城市設(shè)計的引領(lǐng)作用在傳導路徑上不斷被弱化，以至于實施成效大打折扣。而地塊城市設(shè)計圖則階段作為城市設(shè)計體系傳導的最終環(huán)節(jié)，在總體編制體系中起到化繁為簡的作用，其對管控要素的成果轉(zhuǎn)化將直接作為土地出讓的法定條件，能夠最大限度的引導城市設(shè)計成果從愿景轉(zhuǎn)向?qū)嵕啊Ｍ瑫r，在存量時代與高質(zhì)量發(fā)展的雙重激勵下，土地往往成為各利益主體博弈的主戰(zhàn)場，而城市設(shè)計往往被作為協(xié)調(diào)工具引導土地發(fā)揮外部性作用[3]。

03地塊城市設(shè)計圖則編制經(jīng)驗借鑒
        在我國，對于城市圖則、地塊城市設(shè)計圖則等內(nèi)容，并沒有出臺統(tǒng)一的編制要求和技術(shù)標準，都是各地方根據(jù)需要開展在地化、適用化的編制工作。深圳、上海、武漢等城市在全國城市設(shè)計體系構(gòu)建工作中具有較好的前瞻性與引領(lǐng)性，不僅形成了“雙軌式”、附加式”、“通則式”等各具鮮明特色的圖則編制與審批機制，同時也為其他城市的城市設(shè)計與圖則編制工作提供了豐富的經(jīng)驗借鑒。
3.1 深圳：“雙軌式”圖則運行機制
        深圳是我國最早開展城市設(shè)計工作的城市之一，在行政法規(guī)、行業(yè)標準、管理機制等方面逐漸形成了完善的政策體系與體制機制。早在上世紀九十年代初，深圳便成立了全國首個城市設(shè)計處，以強化城市設(shè)計在規(guī)劃管理工作中的地位。隨后在1998年，借助《深圳市特區(qū)規(guī)劃條例》的法定性地位，深圳逐漸確立了城市設(shè)計在規(guī)劃體系中的法定地位，并提出城市設(shè)計要“貫穿于城市規(guī)劃的各個階段”。深圳通過對城市設(shè)計工作的積極探索，逐漸確立了“獨立型”與“融入型”并行的“雙軌式”運作機制和圖則管理辦法，其中“獨立型”城市設(shè)計運作機制的特點是圖則在“編制-審批-實施”的過程中具有很強的獨立性，而“融入型”運作機制強調(diào)法定圖則與城市設(shè)計編制的時空關(guān)系，通過全部融入、補充融入、互動融入等方式將城市設(shè)計成果納入到法定圖則中去[4]。
        通過城市設(shè)計雙軌機制的運行，深圳在全國率先實現(xiàn)城市設(shè)計技術(shù)手段向規(guī)劃管理的轉(zhuǎn)變，并陸續(xù)出臺《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》、《城市設(shè)計指引》、《法定圖則編制技術(shù)指引》等相關(guān)法律法規(guī)與技術(shù)標準，逐步明確了城市設(shè)計的編制層次、類型、定位以及審批程序等內(nèi)容，同時也對不同層次、不同類型的城市空間要素提出了具體控制要求[5]。
3.2 上海：“附加式”圖則管理辦法
        上海作為全國第二批城市設(shè)計試點城市，在城市設(shè)計體系和制度構(gòu)建上具有先進的技術(shù)與理念。2011年，上海在建立控制性詳細規(guī)劃管理體系的同時，也同步提出了附加圖則的概念，著重強調(diào)在重點地區(qū)編制“控規(guī)附加圖則”，并與“普適圖則”一并納入土地出讓合同，這是在全國范圍內(nèi)探索城市設(shè)計法定化的重要舉措。上海通過建立包含50個城市設(shè)計要素在內(nèi)的工具箱，最大限度的實現(xiàn)了圖則編制成果的規(guī)劃化與標準化。上海以控規(guī)為依托的附加圖則在落實城市設(shè)計成果的同時，不僅能確保管控要素能夠有效合理與土地出讓條件進行銜接，而且還對城市空間塑造和形象建設(shè)起到了積極的引導作用[6]。
3.3 武漢：“通則式”圖則管控路徑
        自2006年以來，武漢通過強化城市設(shè)計在規(guī)劃編制工作中的重要地位，逐漸構(gòu)建了城市設(shè)計編制與審批體系，并通過制定相關(guān)技術(shù)標準，有效加強了城市設(shè)計編制工作的實效性與規(guī)范性。同時，武漢市以“規(guī)劃控制+ 城市設(shè)計控制”規(guī)劃管理模式為基礎(chǔ)，建立了以“分類型、分區(qū)域、分要素”為路徑的城市設(shè)計控制體系[7]。到2017年，武漢按照“總體規(guī)劃-分區(qū)規(guī)劃-控制性詳細規(guī)劃-城市設(shè)計”的規(guī)劃編制體系，逐步實現(xiàn)了“地上-地面-地下”立體化的管控路徑。在解決城市設(shè)計管控力不足、重點不易把控等問題的同時，武漢也逐漸摸索出了一套以城市設(shè)計通則為基礎(chǔ)的管控體系，主要包括“地面用地規(guī)劃圖則、地上城市設(shè)計圖則、地下空間圖則”三類基本圖則以及附加特殊控制圖則，為城市高效運營與品質(zhì)建設(shè)提供了有效的管控路徑②。
綜上，不同城市在編制城市設(shè)計圖則過程中，雖表現(xiàn)出很強的在地特性與適應特性，但都明確提出要通過要素的形式對城市空間進行立體化管控，并將控制結(jié)果納入到土地出讓條件中去。雖然地圖則編制的程序、標準、方式內(nèi)容相互之間存在明顯差異，但相關(guān)控制要素大體相同，主要包括道路空間、公共空間、地下空間、慢行空間、環(huán)境空間、配套設(shè)施等內(nèi)容，而具體管控要求需結(jié)合實際進行成果轉(zhuǎn)化，并且采取剛性、彈性相結(jié)合的方式予以呈現(xiàn)。

04湖南湘江新區(qū)地塊城市設(shè)計圖則編制實踐
        近幾年，“新區(qū)”逐步開展相關(guān)地塊城市設(shè)計及圖則編制工作，其目的除了落實上位規(guī)劃、協(xié)調(diào)城市風貌、保障公共利益之外，也在對規(guī)劃管理手段進行不斷優(yōu)化。“新區(qū)”地塊城市設(shè)計工作主要體現(xiàn)在體系構(gòu)建、要素管控、成果轉(zhuǎn)化等方面，并逐漸建立了一套“上下銜接、特色管控、成果標準”的圖則編制路徑，不僅提升了精細化管理水平，而且對加強城市品質(zhì)建設(shè)起到了積極的作用。
4.1 上下求索的編制路徑
        “新區(qū)”以國土空間規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、總體城市設(shè)計等上位規(guī)劃作為地塊城市設(shè)計編制的總體引導，通過出臺地塊城市設(shè)計編制手冊、技術(shù)指南等政策文件，實現(xiàn)了要素縱向傳導，內(nèi)容橫向銜接的編制體系，同時也為規(guī)劃審批提供了有力支撐（如圖1）。

圖 1 地塊城市設(shè)計編制路徑

        在新區(qū)地塊城市設(shè)計編制體系中，建立了“分級、分類、分要素”的規(guī)劃管控模式，其中：“分級”管控主要體現(xiàn)在編制范疇上，強調(diào)重點地區(qū)與一般地區(qū)、重點地塊與一般地塊的界定；“分類”是對重點地區(qū)內(nèi)容的具體細分，是在上位規(guī)劃的指引下對重點區(qū)域的詳細界定，主要包括城市中心區(qū)、交通樞紐區(qū)、商務(wù)中心區(qū)、產(chǎn)業(yè)園核心區(qū)、山前地區(qū)、濱水地區(qū)、歷史風貌與文化遺產(chǎn)保護區(qū)、老城復興區(qū)等八項分類；“分要素”主要體現(xiàn)在地塊城市設(shè)計圖則編制層面，建立了“6類母要素+26項子要素”為主體的要素體系，并按照“控制型與引導型”兩種要素管控指引，對具體項目進行因地制宜的圖則編制，以體現(xiàn)圖則在規(guī)劃編審過程中的在地性與實施性。上下求索的地塊城市設(shè)計編制路徑主要體現(xiàn)在要素的傳導與落實，以及不同層級的劃分與聯(lián)系，不僅促進了項目的品質(zhì)提升，也為“新區(qū)”高質(zhì)量發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐。
4.2 在地特色的編制體系
        就目前國內(nèi)一線城市所形成的城市設(shè)計編制體系而言，要素管控是銜接規(guī)劃與實施的重要環(huán)節(jié)，也是構(gòu)建“編審分離”機制的基礎(chǔ)性工作。當下，“新區(qū)”主要構(gòu)建了以重點地區(qū)分類為基礎(chǔ)，“共性要求+特色要求”為依據(jù)的地塊城市設(shè)計要素編制體系。重點地區(qū)共性要求強調(diào)注重對上位控制內(nèi)容的傳導，從功能定位、城市風貌、交通組織、公共空間、街道尺度、地下空間、基礎(chǔ)設(shè)施等層面建立了詳細的方案編制要素。相較于共性要求而言，特色要求更強調(diào)上下傳導體系的建立，依據(jù)8類重點地區(qū)的類型劃分，可將上位編制要素細分為包括職能定位、公共空間系統(tǒng)、街道空間在內(nèi)的32項子要素，進而為后續(xù)的地塊圖則管控提供要素支撐（如圖2）。

圖 2 地塊城市設(shè)計成果編制體系圖

        在各類重點地區(qū)向下傳導的路徑中，除了基本的共性管控要素之外，“新區(qū)”還通過疊加特色要素，以實現(xiàn)對于歷史文化以及特殊風貌地區(qū)的深入管控。長沙作為全國首批歷史文化名城，以及中部地區(qū)典型的丘陵城市，在歷史文化、地形地貌、自然資源等方面存在較強的地域性與獨特性，素有“山水洲城”的美譽。所以，對濱水臨山、歷史遺跡等地區(qū)的管控是需要進行著重考慮的，這也是突出規(guī)劃編制體系在地性特色的重要路徑之一。
4.3 面向?qū)嵤┑膱D則管控
        地塊城市設(shè)計圖則作為城市設(shè)計成果的重要構(gòu)成部分，是對控制要求的落實與表達。圖則控制分類的基礎(chǔ)是成果編制體系要素，主要涉及開放空間、建筑群體、交通組織、地下空間、環(huán)境景觀設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等6大類控制要素，以及包括開敞空間、保留山體、視線通廊等26項控制子要素。為保證圖則要素管控能夠有效指導后續(xù)建設(shè)實施，在控制引導級別上分為“控制與引導”兩種類型，并通過圖則說明的形式進行詳細管控（如圖3）。

圖 3 地塊城市設(shè)計圖則編制體系圖

        在圖則要素管控的基礎(chǔ)之上，通過“綜合圖+地塊控制要素一覽表+示意圖”的形式，將管控結(jié)論進行成果轉(zhuǎn)化，將管控意圖和要求精準落實。其中，“綜合圖”是在規(guī)劃六線和地塊范圍基礎(chǔ)上，對地塊范圍內(nèi)城市設(shè)計控制要素進行表達，也可對相鄰的代征綠地、城市廣場等提出控制要求。圖中不表達控制性詳細規(guī)劃中已明確的信息，如道路標高、坐標等，且綜合圖則宜正南北排放；“示意圖”除了位置示意外，通常還包括空間控制示意圖、界面控制示意圖等，主要表現(xiàn)地塊的整體空間形態(tài)與重要視點、界面形象等引導性的內(nèi)容，控制要求應區(qū)分“控制性要求”與“引導性要求”的用詞與表述方式。其中，“控制性要求”的表述相對嚴格，正面詞采用“應”，反面詞采用“不應”或“不得”；“引導性要求”的表述具有一定彈性，表示允許稍有選擇或在條件許可時首先應這樣做，正面詞采用“宜”，反面詞采用“不宜”。
4.4 實踐案例
4.4.1、項目概況
        項目位于湖南湘江新區(qū)梅溪湖國際新城二期，主要涉及L06-A27\A30\A35三宗地塊，其中：L06-A27地塊為商住混合用地（R2B1），L06-A30地塊為商業(yè)用地（B2B1），L06-A35地塊為商住混合用地（R2B1）。（如圖4、5）地塊周邊公共資源豐富，北側(cè)為軌道2號線，西側(cè)為軌道6號線，軌道換乘站點位于A30地塊西北角，東、北兩面均毗鄰公城市園，分別是三環(huán)線公園和城市中軸線公園，南側(cè)與龍王港水系僅間隔一個地塊（如圖6）。同時，考慮項目整體范圍受象鼻窩山體視域控制的影響，以及考慮項目處在濱水臨山地區(qū)視廊管控范圍內(nèi)，故將項目劃定為山前臨水地區(qū)，并作為重點地區(qū)開展后續(xù)城市設(shè)計工作。

圖 4 地塊區(qū)位圖

圖 5 地塊控規(guī)用地圖

圖 6 地塊周邊資源圖

4.4.2、要素傳導體系構(gòu)建

圖 9 中軸公園對建筑界面的管控示意圖

圖 10 地下過街設(shè)施管控示意圖

4.4.3、圖則管控成果轉(zhuǎn)化
        在地塊城市設(shè)計成果及要素體系構(gòu)建的基礎(chǔ)上，我們將管控要素按照圖則標準化形式進行轉(zhuǎn)譯，主要包括綜合圖、示意圖、要素一覽表等內(nèi)容，并以此作為地塊出讓前的重要管控依據(jù)（如圖11、12）。在通則與特色要素的基礎(chǔ)上，形成包含建筑群體、開放空間、交通組織、地下空間、公服設(shè)施在內(nèi)的多要素控制體系，例如：通過對A30、A27地塊每個區(qū)域的高度進行限低或者限高的強制性控制，保證了城市天際線的落地；通過控制立面塔樓長寬比及立面材質(zhì)要求，保證地標建筑的形態(tài)和立面效果；通過控制重要界面的住宅窗地比和陽臺封閉等要求，保證住宅的公建化立面效果；通過控制集中商業(yè)體量，保證上位規(guī)劃對城市商業(yè)MALL要求的落實。